工商部门是否对建筑公司违法使用建筑材料拥有监督处罚权

孙百昌

【案例】某建筑安装有限公司在承建一住宅小区商品房时，施工工地的项目经理购进一批冒用厂名、厂址和注册商标的水泥用于房屋建设。对于上述行为，能否对建筑公司进行处罚存在争议。一种意见认为违法主体不是建筑公司，而是为建筑公司提供水泥的供货商。因此不是《产品质量法》所指的销售者，不能依据《产品质量法》对建筑商定性处理。第二种意见认为违法主体是建筑公司。第三种意见认为工商部门不具有对建筑工程的监督管理权限，此案应当移送建筑行政管理部门。

笔者认为：应依法结合三定方案确定职权。经分析认为，建筑公司违法使用建筑材料，监管和处罚机关是建筑行政管理部门，不是工商部门。

【解析】根据行政主体及其职权依法设定并依法授予的原则，及“三定方案”对行政权的具体分配，工商行政部门作为承接质检部门流通领域的产品质量监督管理行政主管部门，对建筑市场的管理，其职权只能对流通领域的建材商品质量监督管理，查处流通市场上经假冒伪劣建材行为，对建筑材料已退出流通领域而进入建筑工程领域后，应由建设部门负责查处。分析如下：

根据《产品质量法》第二条的规定，建设工程是不适用《产品质量法》的，而建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备仍处在生产和销售领域时应当受《产品质量法》的调整，但当其退出生产和销售领域而进入建筑工程领域时，则不受《产品质量法》的调整。依据《建筑法》关于职权的规定，对建筑工程上使用了不合格产品的行为，工商行政机关可以将案件移送建设主管部门，由建设主管部门予以查处。具体法律依据和“三定方案”解析如下：

1997年《建筑法》第二条规定，“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”故上述商品房建造受该法调整。《产品质量法》作为一般法，应在作为调整建筑领域的特殊法——《建筑法》没有规定的情况下才适用《产品质量法》处理质量案件。

《建筑法》第七十四条规定，建筑施工企业在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，责令改正，处以罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书；造成建筑工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。关于罚款，国务院《建筑工程质量管理条例》第六十四条规定，违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。

关于监督管理，2000年的《建筑工程质量管理条例》第四十三条规定，国家实行建设工程质量监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。

关于处罚实施机关，该法第七十六条规定，本法规定的责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者有关部门依照法律和国务院规定的职权范围决定。依照本法规定被吊销资质证书的，由工商行政管理部门吊销其营业执照。这里除了吊销执照明确由工商部门负责外，其他处罚依照法律和国务院规定的职权范围决定。根据《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]88号）规定的主要职责（四），工商部门承担监督管理流通领域商品质量的责任。但是这个“流通领域”中的对象并没有明确具体的指明，因此需要结合其他部门的“三定方案”分析。

《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]74号）规定的主要职责（九），承担建筑工程质量安全监管的责任。拟订建筑工程质量、建筑安全生产和竣工验收备案的政策、规章制度并监督执行。结合《建筑法》第七十六条其他处罚依照法律和国务院规定的职权范围决定的规定，工商部门监管的“流通领域”中的对象并不包括建筑工程。

参考判例：绵阳川银房地产开发有限公司诉四川省绵阳市安县工商行政管理局工商行政处罚案：（2007）安行初字第02号，（2007）绵行终字第46号。

供参考的有关司法解释：最高人民法院关于工商行政管理机关能否对建筑领域转包行为进行处罚及法律适用问题的答复（2009年11月19日，【2009】行他字第6号）：湖北省高级人民法院：你院《关于工商行政管理机关能否对建筑领域转包行为进行处罚及法律适用问题的请示》收悉。经研究，并经征求国务院法制办公室意见，答复如下：《中华人民共和国建筑法》第七十六条第一款中的“有关部门”指的是铁路、交通、水利等专业建设工程主管部门，不包括工商行政管理部门。除根据该条第二款吊销营业执照外，工商行政管理部门查处非法转包建筑工程行为缺乏法律依据。此复。[1]

[1]来源：最高人民法院网站：http://220.181.27.236/spyw/xzspgjpc/201002/t20100224_1831.htm

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