基层民主，是作为民主主体的亿万人民群众直接行使民主权利的政治实践。切实推进我国的基层民主，将有利于保障基层事务管理充分体现人民群众的利益与要求；有利于人民群众在看得见、摸得到的事实面前直接地、真切地感受社会主义民主的存在与价值；有利于人民群众在民主实践这所学校中，增强民主意识，培养民主才干；有利于夯实整个社会主义民主的基础，助长中层、高层民主的发展。

　　中共十五大提出“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利”的决策后，全国各地基层民主建设有了新的发展。但，主要体现在基层群众自治方面。至于基层政权机关的民主发展，似呈相对滞后状态。这很可能与认识上的一个误区有关。有人总把“扩大基层民主”仅仅理解为发展村（居）民自治。其实，十五大所指的“扩大基层民主”，涵盖三个层面：一是“城乡基层政权机关”，二是“基层群众自治组织”，三是“以职代会为基本形式的企事业民主管理制度”――只要细读一下十五大报告就不难注意到这一点。

　　基层群众自治的推进是件大好事。与此同时，城乡基层政权机关的民主建设也应按照十五大的要求逐步推进。其基本方向还是十五大指出的：“健全民主选举制度，实行政务与财务公开，让群众参与讨论决定基层公共事务与公益事业，对干部实行民主监督。”

　　本文通过剖析四川步云乡“直选乡长”一案⑴，初步阐述了作者如下一些基本观点：直选乡长，是扩大农村基层民主的一次探索；分步推进“直选乡长”，符合现实国情；审慎实施“直选乡长”，有助于社会稳定；直选乡长，需要解决合理不合法的问题。这些观点，希望能引起专家、学者的讨论与切磋。

　　一、 直选乡长，这一步“迟早要走的”

　　依据人大制度的规定，在我国，作为农村基层政府首脑的乡长，如同各级政府首脑一样，须由同级人民代表大会产生。1949年10月通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》及其后的宪法与地方组织法均作出了相应的规定。

　　实际运作中，执政党──中共组织往往先提出拟任乡长的建议人选（其他各级政府首脑人选亦然），在听取各民主党派、各主要社会团体的意见后，推荐给乡人民代表大会主席团，再由人民代表大会依照法定程序选出乡长。⑵

　　总之，从理论构想到制度安排，从法律规定到实际运作，1998年底以前，我国从未出现过由选民直接选举产生的乡长或者其他政府组成人员。

　　然而，就在1998年底，四川省遂宁市中区一个偏远山村──步云乡悄悄地进行了一场“直选乡长”的试验。在中共区委的支持下，顺应民意，发布了“直选”公告，全乡共有15人报名参选，经过13场竞选演讲，6千多名选民投票，选出了该乡第12届人民政府乡长，乡人民代表大会通过决议表示“确认”。这样，1999年1月4日，我国诞生了第一位由选民直接选举的乡长，也可以说是第一位由选民直接选举的政府官员。需要指出，步云乡与后来（1999年4月底）深圳大鹏镇的做法有区别。前者选民直接选出乡长，由乡人大“确认”；后者选民选出的是乡长候选人，再由乡党委推荐给乡人大，由乡人大依法选出乡长。

　　步云乡直选乡长，是一次具有开拓性、突破性的试验，是一次扩大农村基层民主的探索。在笔者看来，尽管有些问题（如“合理不合法”）尚需研究解决，有些做法尚需进一步完善，但就实质言，这次探索很可能预示着我国农村民主发展的趋势，它给予一切关心中国民主发展的人们以有益的启示，它迟早会被载入中国民主发展的史册。

　　民主，说到底，是指公民平等地参与行使权利。但，民主、参与都有直接、间接之分。现今的人们几乎已习惯于在“民主”与“间接（代议）民主”之间划等号。其实，民主并不完全等同于间接民主。相反，“所谓民主最初指的就是直接民主。”⑶近代以降，人类普遍采用间接（代议）民主而很少实施直接民主，那多半是出于政治现实主义的考虑。正如，科恩所指出的，“我们之所以放弃直接民主，主要是因为社会规模太大，难以付诸实行。代表制就是要在不可能实现普遍直接参与的情况下，仍能实现普遍参与。”⑷但是，就人类的价值追求言，终究倾向于各人直接、亲自地表达意志，参与行使权力；就理想效果言，直接民主也确实较间接（代议）民主不易扭曲个人意愿，其民主程度更高。随着人类科学技术的发展，尤其是信息时代、电子网络时代的到来，直接民主在操作上也许会变得越来越不成问题，现代普遍通行的间接（代议）民主很可能会被半直接民主乃至直接民主（如“电子民主”）所全面取代。未来学家早已指出了这一点。当然，按笔者所思，这种“全面取代”恐怕是在遥远的“未来”。人们眼下应予努力的是，一方面，更加充分地发挥代议民主的功能，提高公民间接参与的效度；另一方面，逐步地向现行代议民主内注入直接民主的因子，扩大公民直接参与的程度。任何一种民主都有一个渐趋完善、渐趋成熟的发展过程。这一过程的实质就在于公民（直接或间接）参与的扩大。

　　选举是民主政治下公民最为普遍的一种参与行为。有选举未必有民主，但，有民主就必定有选举。当代一些著名学者往往宣称，民主政治的功能就是“选拔政治领袖和监督行政”，“民主的标志是选举”，“全民选举最高决策者是民主的实质”。⑸

　　对于公民来说，选举也可分直接、间接两类。前者指公民亲自参与选举，后者指由公民选出的代表代表公民所进行的选举。显然，前者属于直接参与、直接民主的范畴。扩大直接选举的适用范围，也就是扩大公民参与的程度，推进民主的发展。

　　我国，鉴于各种条件，一直实行间接选举与直接选举相结合。改革开放以来，在农村，已将直接选举人大代表的范围从原来的乡级扩大到了县级。此外，在乡以下，作为基层群众自治组织（不具政权性质）的村民委员会，也已由村民直接选举产生。这是我国政治体制改革与民主发展在农村所迈出的两大步。起步的时间，大致是二十世纪的七十年代末、八十年代初，距1949年约30年左右。当时的背景是，“文化大革命”的教训告诫人们必须重视民主政治的建设，而农村经济体制改革的开展也需要政治体制改革与之相配套。自七十年末、八十年代初至今，历史车轮又前进了20年。正如中共十五大报告所指出，经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主。其中的一项任务是，健全城乡基层政权机关和基层群众性自治组织的选举制度。问题是，在农村如何健全基层选举制度，扩大公民直接参与的程度？笔者认为，在基层群众自治方面，要巩固与健全村民委员会的直接选举；在基层政权机关方面，除了继续巩固与健全乡、县两级人大代表的直接选举外，可以考虑，在有条件的地方，将直接选举的范围进一步扩大到乡长的产生，即逐步推行步云经验，由选民直接选举乡长。

　　在我国农村，村民委员会、乡（乃至县）人大代表以及乡政府首脑三者中唯有乡政府首脑（乡长）尚未实行直选。现在的乡长人选基本上都是由同级与上级组织（有时甚至是个别领导人）提名的，因此，有些意欲当选者就往往满脑子“对上负责”的观念，而很少想到“对下负责”。一经当选，更是观念指导行动，媚上压下、瞒上欺下。现实中同级的乡人大监督又往往乏力，一旦“上面”组织再放松监督，一乡之长就有可能把自己的辖区搞成“独立王国”、“土围子”，俨然当起“土皇帝”、“土霸王”来。这类例子已并非鲜见。须知，乡长手中握着一个乡的国家行政权力，较之群众自治组织──村民委员会的主任来厉害得多。鉴于此，加强同级人大的监督与上级或同级党组织的监控固然重要。但最佳的对策选择当是，由选民直接选举乡长，把乡长的去留“生命线”捏在广大选民手中，使他既对上负责，也对下负责，接受广大选民的监督。⑹

　　事实是最有力的印证。步云乡一搞直选，候选人一个个恳请选民“投我一票”。其中一位原乡党委副书记、副乡长当众表示：“我要真诚地向你们承诺，……”、“如果我当选，我一定在任期内让步云乡达到以下目标……。”一位老农以朴素的语言点明了“直选”的功效：“以前我有事找乡长，跑几趟都找不到影子，现在乡长主动跑到这门口来，还对我们点头哈腰，请我们投他一票。”从理论上分析，选举是权力委托的行为。直选乡长，使乡长的权力直接由全乡选民来委托，有利于乡长增强“对选民负责”、“为选民办事”的公仆意识。权力委托不是权力的“交出”与“丧失”。选民始终是权力的主人。他们直选乡长、了解乡长，便于经常以“权力主人”的身份监督权力的运作。如若公仆有悖人民权力委托的初衷，选民还可按程序随时收回所委托出去的权力，即罢免乡长，至少在下次直选时，不投他的票。因此，推行“直选乡长”，可以扩大公民的直接参与，打掉一些人的官气，防止农村基层权力的异化。它完全符合广大农村选民的意愿，符合农村政治体制改革与民主发展的趋势，因此，支持步云试验的市中区领导坚信：“乡长直选是迟早要走的一步”（市中区一位负责人语）。

　　“迟早要走的”一语，言简意赅。从最为宽广的涵义上理解，推进民主是世界发展的大趋势，是各国“迟早要走的”。言民主，要看国情，但首先要看“世情”。按照亨廷顿的描述，自十九世纪初以来，人类社会至少已兴起过三次民主化浪潮。而且，“第三波民主化浪潮中民主化的速度更快，在规模上也远远超过了前两波”。⑺

　　面对世界大潮，经济上落后要挨打，政治上落后也会挨打。在走向全球化的今天与明天，更是如此。人们常常谈论“民主”与“国情”的关系，笔者认为，要注意层次性。在“必须发展民主”这一层面上，就不应分国别、国情，而首先要认清“世情”；人们常常讨论对待“西方民主”的态度，笔者认为，非西方国家可以不搞“西方”，但不能不搞“民主”。当今世界，发展民主、推进民主这一步，任何一国都是“迟早要走的”。在此意义上看，直选乡长作为扩大农村基层民主的切实一步，它不仅符合本国的发展趋势，而且也符合世界发展的大趋势。因此，“迟早要走的”。

　　二、 分步推进“直选乡长”，符合现实国情

　　虽然民主是世界发展的大趋势，各国都不能置身于外。但是在民主的实现方式、发展速度等方面，各国则应当结合本国国情，呈现出各自的特点，而不应强求一律，全盘照搬。正是在这一层面上，我们强调国别、国情，强调发展各具特色的民主（诚然，即使如此，西方民主的某些形式──只要经适当改造能够为本国所用的──也可借鉴）。

　　那么，在我国，从现在起就迈出“迟早要走”的“直选乡长”这一步，是否符合国情？笔者认为，探讨这一问题，首先应注意对国情本身有个正确估量。为此，需具体地分析国情的若干要素，动态地考察国情的发展与现状，全面地了解国情的有利与不利之处，特别要考虑到中国国情的一个突出特点：各地区间的不平衡性（即应注意“区情”）。同时，应对“直选乡长”有个正确定位。――这是在一个幅员不算太大的乡域直选一名与农民利益攸关的乡长，而非直选总理或国家主席。

　　国情的一个要素是经济发展状况。在连温饱也难以保证的贫困地区，要开展象样的民主、认真的直选，也许是奢望。但是，在步云乡，四分之一左右的人口到外地打工，每年寄回一大笔钱，形成了该乡的“打工经济”，加上农副业收入，已经使“一座座楼房拔地而起，一排排绿树迎风飘扬”（一候选人语）。至少温饱已不成问题，支撑“直选乡长”的物质基础已基本具备。诚然，贫穷与富裕都是相对的概念。步云乡这个偏远山乡，较之改革开放以前，已经“发生了翻天覆地的变化”。（同上）但从全国农村来看，它还不算富裕，一位留洋归来的实地观察者甚至认为那里还是属于“穷乡僻壤”，“老百姓生活比较苦。”

　　既然如此，我们就可作这样的思考：直选一名乡长究竟需要多高的经济发展水平？当前我国各乡村的经济是否可以支撑起一名乡长的直选？看来，要用具体的数字来准确测定民主发展与经济状况的相关性，是困难的。但是，事实已经表明：象步云这样一个虽有发展却仍被称为“穷乡僻壤”的普通山乡，其经济力量还是可以支撑起乡长的直选的。众所周知，我国农村总体上还是比较贫困。不过，改革开放以来，毕竟有了较快的发展，相当于步云或比步云更富裕一些的乡村已不在少数。假如仅从经济因素考虑，步云可以直选乡长，他们为什么不可？当然经济水平低于步云的乡村也还有。在那里，刚刚才解决或至今还未解决农民的温饱问题。那末，先在一部分地区推行“直选乡长”，而不要求另一部分地区急于仿效步云经验，应该说是符合现实国情的。

　　国情中另一要素是文化发展状况。由于经济发展水平所限，我国农村的文化教育水准也一直偏低。1949年时，农村人口的80%以上是文盲。经过半个世纪的发展，文盲的比例已大为减少，但至今仍在10%以上。农村人口的文化教育程度构成了民主发展的障碍。然而，从步云乡的情况看，这一障碍在直选乡长这个层面上中还是可以逾越的。首先，被提名为乡长候选人的都是有一定文化知识的村民。其中包括中小学教师、乡村干部、企业家等。第二，为文盲设立了代划票人，每个代划票人后面又专设一人监督其代划票行为，以确保公正；挂出三位正式候选人的照片与姓名，让选民根据候选人巡回辩论时所熟悉的面容，辨认选票上的姓名或向代划票人指明自己要选的人；针对一些选民习惯在排名第一的候选人名下划票，三名候选人被分别在各1/3的选票上排名第一，以求公正。

　　步云乡在文化教育方面并无特别优势，它成功直选的经验告诉人们：除了个别在文化方面存在特别困难的乡村外，我国一般农村地区开展直选乡长──仅从文化因素看──是不会存在太大问题的。这一估量应该说也是符合现实国情的。

　　国情中再一要素便是民众的民主意识。对此，一些论者持有悲观倾向。笼统地认为农民的民主意识太低，不适合搞直选。他们列举直选县、乡人大代表时的某些现象来证明之。毫无疑问，由于“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”， ⑻加上经济、文化等发展状况的限制，中国民众的民主意识总体看还不强。在农村则更是如此。然而，步云乡直选乡长时，“竞选者和选民们的态度既积极、踊跃又庄重、严肃，整个选举过程充满了民主的气氛”， ⑼以至于一位留洋归来的观察者“身在现场，深为中国农民的参与意识和民主意识之高感到吃惊，也感到欣慰。”看来，对于农民的民主意识应有一个动态的、客观的分析。农村改革以后，建立起家庭联产承包制，农民拥有了生产经营权，具有了独立的利益。出于对切身利益的关心与维护，他们开始认识到基层政治与自身利益的相关性，从而逐步增强起参与意识。步云选民向乡长候选人踊跃提问，其中提得最多的是农民负担、生猪税、老人赡养、学校收费、品种改良、水利修缮、计划生育等等，这是很好的例证。此其一。其二，大批农民进城打工从商，在日益浓重的市场经济氛围下，自主观念、平等观念、权利观念等渐增。他们带回乡村的，除了金钱还有民主意识。其三，信息传播渠道（如收音机、电视机等）的增多，使穷乡僻壤的人也开始了解到大千世界里其他人的生活状况，于是，不断提高对于改善生活水平的期望。当这个期望得不到满足，或者满足的程度比较低时，人们就要产生不满情绪，这会刺激他们参与政治。⑽据观察者介绍，步云乡竞选辩论中，选民们起初“怨气比较大”，后来则转化为，要求乡长候选人就当选后如何为步云找到一条发家制富的道路提出自己的具体想法。

　　以上的分析说明，步云选民的民主意识与参选热情之高，不是偶然的。它在我国农村具有一定的代表性。可以认为，现阶段我国的一般乡村若开展直选乡长，从选民的民主意识与选举热情看是可行的。诚然，这并不意味着对农村选民的民主意识有过高的估计。笔者清醒地意识到，在我们这块国土上，毕竟几千年专制政治史积淀下来的政治文化，如臣民心理、子民观念、官本位等，不是轻易可以消弥的。何况在农村，传统小生产者的狭隘性、依附性、短视性等仍有着不小的影响。这些都制约着农村选民对于政治―利益相关性的认识能力。由于村委会、乡政府与农民自身利益呈直接的显性相关，因此人们比较容易认清。而代议机关因其固有特性，与民众利益呈隐性相关，因此相当一部分人还难以洞察（人民代表大会实际功能尚未到位以及选举县、乡代表时操作上的一些不民主现象也影响着选民对其的认识）。至于县政府、省政府、中央政府在许多农民眼中仍是“县官不如现管”、“天高皇帝远”。对于政治―利益相关性的认识决定着民主意识的现实状况。当今我国农村，若急于组织直选县长、省长、总理，恐怕不会取得实际成效。已全面推行了20年的直选县、乡人大代表，也还遇到民主意识、参与热情方面的难题。但是，在一般农村地区（并非所有乡村）开展乡长直选，在笔者看来，会有较好的效果――至少从民主意识这一视角看。依据便是：步云乡的个案以及前文对农村选民民主意识现状的分析。

　　所谓“国情”，自然不止上述几个方面。但，这些无疑是与民主发展最为密切相关的要素。综合前文分析，我们可以得出结论：直选乡长，在我国农村的部分地区已经基本具备了经济、文化与民主意识方面的条件，而另外一些地区则还缺乏这样的条件。为此，在有条件的地区先推广步云经验，而另外一些地区暂缓实施（尽管“迟早要走的”）。这样分步推行乡长直选，应该说是符合现实国情的。笔者一贯认为，在把握“民主与国情”的关系时，应防止两种倾向。只强调国情的不利一面，不允许基本具备条件的地区先走一步，可能会陷入“民主缓行论”误区；只强调国情的有利一面，要求尚未具备条件的地区跟着“齐步走”，则可能会陷入“民主速成论”误区。两者均不可取。从实际出发，改“齐步走”为“分步走”，让部分地区先“走”起来，其他地区创造条件逐步跟上。此乃“民主渐进论”，应是可循之道。

　　三、 审慎实施“直选乡长”，有助于社会稳定

　　“直选乡长会不会影响稳定？”产生这一疑虑的人高度重视与珍惜社会稳定，这是相当可贵的。的确，正如邓小平所指出的，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，……”⑾笔者理解，所谓“压倒一切”，就是在没有稳定的环境时，需要首先创造稳定的环境；有了稳定的环境后，仍需时时重视维护与巩固稳定的环境。“压倒一切”决不意味着：有了稳定后，稳定把“一切”都“压倒”，稳定与一切都对立起来。有人总担心，一搞改革，一抓发展，就会影响社会稳定。这应该说是一种误识。其实，稳定不是凝固不动，一成不变。社会需要稳定，也需要改革、发展。只要大局稳定、总体稳定，就应积极推进改革与发展。有改革、有发展，必然会“动”，会“变”，那是稳中有动，稳中有变，是社会进步。它反过来，能为稳定提供坚实、持久的基础，从而获得可持续的、真正的稳定，避免一时的、虚假的稳定。这是“动态的稳定观，变异的稳定观，相对的稳定观”，是“社会进步所要求的稳定观”。⑿

　　依照这样的稳定观来分析，便不难想见，在整个中国社会基本稳定的条件下，积极推进政治体制改革与民主发展不仅是必要的，并且也是有助于稳定的。这种理论分析在步云乡可以得到印证。

　　前文已提及，步云乡选民在直选初期比较情绪化，怨气比较大。这是一个较为突出的问题。在那位观察者所写的数千字的材料中，至少有四处指出了这一点。选民的怨气、情绪事出有因。除了少数缘于误解外，主要是：一，经济尚不发达，生活还比较贫苦；二，各种名目的收费、摊派加重了农民负担；三，干部的工作失误与某些大吃大喝现象造成干群关系紧张。毋庸讳言，这三类原因不仅步云乡存在，其他一些乡村也程度不同地存在着。特别值得注意的是，由于进城打工、传媒沟通，与外部世界的比照会激起乡民们对提高生活水准的急切期望。正如本文已经指出的那样，在一定条件下，这种期望会转化为不满情绪。还有，农村的利益多元化格局已经形成。不同利益的存在必定会引起不同利益要求的表达，――有时，表达方式还可能较为情绪化。

　　以上各类“情绪”以及“要求”是一种客观存在。如果没有恰当的参与机制、民主渠道予以吸纳，任其在体制外宣泄与表达，那势必造成两种可能：一是随时出现无序的宣泄，甚至在不同利益要求之间发生冲撞，这不利于社会稳定；二是出于种种顾虑，平时不便轻易宣泄与表达，长期积聚起来形成一种能量，一旦遇到某种刺激因素，来个体制外“总宣泄”、“总表达”、“总爆发”，可能会引起社会严重不稳定。目前虽已有村民自治这样的机制，但仅此不够。与农民切身利益紧密相关的许多事光靠“村治”无法解决，还必须通过“乡政”。这一点已为许多农民所意识到。步云乡的选民将如此多的问题直接提给乡长候选人，就是明证。按照亨廷顿的分析，现代化进程中的国家，如果政治参与的需求不断扩大，而政治制度方面的发展却相对滞后，那就会引起社会政治不稳定。⒀此言值得重视。

　　资料表明，步云“直选”中，选民们经历了“发泄怨气”──“踊跃提问”──“积极投票”──“普遍认同”的几个阶段。这是一个情绪宣泄、利益表达、政治参与、当家作主的过程。从社会稳定的视角看，也是一个以制度创新消解不稳定因素，增进政治认同感，营造稳定局面的过程。可见，“直选乡长”作为扩大农村基层民主的切实一步，是有助于促进社会稳定的。

　　诚然，我们说“直选乡长”有利于社会稳定，是指象步云乡那样认真从事、审慎实施的“直选乡长”。任何一种制度与行为都有可能被扭曲。而被扭曲了的制度与行为其产生的实际效果，往往与这种制度与行为所应达到的效果相去甚远，甚至完全相反。试想，如果“直选乡长”时，在选民之间拉帮结派，在候选人之间互相攻击，在宗族之间挑起矛盾，在官民之间造谣离间，那断然不会促进稳定，恰恰只会诱发事端，破坏稳定。这样的所谓“直选乡长”，还有一个恶果，即败坏民主的声誉，售人以反对的“依据”。为此，必须注意防止这类现象的产生。凡是开展“直选乡长”的地方，都必须象步云那样审慎从事，认真实施。

　　依笔者所见，步云审慎实施的过程中，有两点特别值得一提。第一，注重“动员”功能。第二，注意“程序”功能。

　　民主，亦即民众的自治行为，但并非等同于纯粹的自发行为。这是因为，民主虽然必须以民众自愿参与为基础，然而不能保证所有民众都有同样的参与热情。又由于民主必须是多数人参与行使权力，因此就应当有尽可能多的民众成为参与者，这就需要动员，特别是动员那些参与热情欠缺的民众。此其一。其二，民主是一种有规则、有目的的行为，然而不能保证所有民众都能正确了解民主的真正目的和民主的“游戏规则”。因此，需要通过动员以使民众加深对民主的认识。这种动员，在封建专制历史漫长、封建传统影响尚存的国度里，显得尤为必要。需要注意的是，这种动员必须以推进民主为出发点，以引导为方式，而不是为限制民主、操纵民主而向民众发号施令、指手划脚。民主政治中，通常由政党承担动员功能。此次步云乡试验中，中共乡委及其上级区委等组织是承担动员功能的主要角色。当了解到部分乡民要求直选产生一个好乡长后，区委很快进行研究，决定顺应民意，冒一次风险，在步云进行我国首次“直选乡长”的试验。他们通过颁发文件、广播“公告”，对乡民进行动员；他们给在各地打工的步云人发出6000多封信，动员大家回乡参选，行使人民当家作主的权力；他们还为候选人组织一系列竞选活动，实际上也是对选民的一种动员。离开广泛的动员，步云乡的试验也许不会取得如此成效。

　　民主，从某种意义上讲，是程序政治。没有一系列规则、程序、机制，民主就不可能是有序的、有效的民众参与行为。相反，很有可能会演化成群众性的盲动、骚动。亨廷顿强调以政治制度化来避免由政治参与的扩大而引发的社会不稳定，其中就隐含着这一逻辑前提。步云乡是很注重程序功能的。他们制订选举章程，规定候选人的提名方式、竞选规则，规定正式候选人的名额与产生办法，规定设立秘密划票间和采取“错位排列法”（每位候选人在三分之一选票上排为首位），规定确认乡长当选人的程序，等等。其中，正式候选人竞选演讲答辩活动的具体守则是由答辩者（三名正式候选人）共同约定的。包括：各候选人到各选区进行竞选，必须由选委会组织，不得自行进行；许诺必须实际，不准进行任何形式的人身攻击，等。资料表明，虽然是第一次，但有10多年村民直选的经验可鉴，步云乡在制章定规方面还是有一些“道道”的。自然，直选乡长与直选村委会毕竟有别，上述的不少程序往往是“摸着石头过河”──边选举边设计边改善，其间还有过不少争议。不管怎样，这些程序、规则、机制的制定及其被执行，毕竟使“直选乡长”的各个环节能有章可依、有序可循，从而保障了整个“直选”过程的正常推进、审慎实施。

　　从宏观上说，先在一部分有条件的地区推行“直选乡长”，再视情况分步推至各地乡村；从微观上说，先走一步的乡村务需认真从事，审慎实施。这样，既积极又稳妥，应该是不会影响社会稳定的，相反只会促进稳定。如果说，“促进”也是一种“影响”，那便是正面的而不是负面的影响。

　　四、“直选乡长”，需要解决“合理不合法”的问题

　　以上从民主趋势、现实国情与社会稳定三个层面为“直选乡长”作了论证，结论应该是：步云试验有充分的合理性，似可分步推开。但，合理未必合法。步云的致命弱点就在于，这次试验不合法，即违反了宪法及地方组织法关于由乡人民代表大会选举产生乡长的规定。

　　这是一个很大的问题。然而，有人认为“没有问题”。其理由是四条：第一，没有突破何谈改革；第二，宪法规定“一切权力属于人民”;第三，中共十五大报告主张完善基层选举方式；第四，这是人民的要求，受人民欢迎和参与。

　　对此，需要作一番探究。

　　改革意味着突破，这是可以肯定的，包括突破原有的体制、方式、观念等。但可不可突破现行的法律？笔者的观点是，由执法者、守法者来突破法律，这是绝对不能允许的。在一个法治国家，或者是在一个正在走向法治的国家里，如果本应严格执法、守法的组织或公民可以凭借某种理由擅自“突破”法律，那法律就不可能保持极大的权威性、严肃性，这便与法治的精神相悖。如果因为“理由”是“正当”的（如“某法律已阻碍改革”），便可以突破法律，那所有突破法律的都会自称有“正当理由”；如果这条法律被这些执法者、守法者突破，那条法律被那些执法者、守法者突破，那便难保所有的法律都可能会被突破。这样，何谈“法治”？！从这一意义上讲，改革也不能突破法律。或者说，改革要在法律范围内进行。问题是，某些法律确实滞后于改革步伐，哪岂非以法律阻止改革？为了推进改革，办法只有一个，即所有的组织与公民都有权利向立法机关提出修改法律的建议（行为上不可“突破”法律）；立法机关经过充分调查与论证后作出判断，或者采纳建议，依照严密的法定程序修正法律，或者不采纳建议。如果立法机关修改法律，可以被称之为对法律的“突破”，那么，其他任何组织与公民则没有任何权力可以突破法律。几年前有些报刊曾讨论过“可不可闯法律禁区”的问题。结论也应该是：法律被修改之前，“禁区”被立法机关撤销之前，绝对不准“闯”。这是法治的最基本要求。

　　法律中具有最高效力的是宪法。所谓“依法治国”，首先是“依宪治国”。“一切权力属于人民”是宪法所规定的最重要的原则（精神）之一，是民主政治、民主制度的逻辑起点。无疑应当遵循。但是，原则（精神）一般都较为抽象，为了遵循之，也即为了使之得以切实贯彻、实施，通常由宪法的其他条款作出较为具体的规定，或者由专门法律作出更为具体的规定。任何组织与公民对于所有这些宪法、法律的（较为）具体的规定，也必须遵守。遵守这些规定，也就是具体地遵循了相关的宪法原则（精神），既合理（原则、精神），又合法（具体规定）。若违反这些规定，也就是违法。即使违反具体法律规定的行为从宪法原则（精神）上解释是合理的，也是合理不合法，有的学者称之为“良性违法”。“良性”，但毕竟也还是“违法”。如果不是这样来认识问题──按照笔者所见──那许多法律规定都会被抛在一边，而许多行为将缺乏具体规范。这也是有悖法治基本要求的。

　　只要认为上述分析可以成立，就不能不承认，“直选乡长”确是一种合理不合法的行为。因为现行宪法与法律明确规定着体现“一切权力属于人民”这一基本原则（精神）的一项具体内容：由各级人民代表大会选举产生各级政府领导人（包括乡长）。

　　至于说“中共十五大主张”与“人民要求”，也不能作为违法的理由。因为，要建设一个法治的国家，任何政党，组织和人民（公民）都必须严格遵守法律。即使是政党、即使是人民，要求修改法律，也必须由立法机关依法定程序进行，而不得自行“突破”。实际上，中共十五大提出“依法治国”的基本方略正已内涵着这一点。

　　回到步云乡试验上来。笔者认为，若要达到合理亦合法，最恰当的办法是，基层选民或基层组织通过一定管道，非常郑重地向全国人民代表大会或它的常委会提出“直选乡长”的建议并竭力论证其合理性，希望立法机关尽早提供法律依据。

　　从逻辑上分析，国家立法机关经过调查论证，可能选择的回应有以下五种：

　　一是认为不合理，不予采纳；

　　二是认为合理而不可行（目前与今后一段时间内普遍缺乏实施条件），暂不采纳；

　　三是认为合理而不可行，但允许在个别地区继续试验，有保留地不采纳；

　　四是认为合理并在局部地区可行，有保留地采纳；

　　五是认为合理又可行，全面采纳。

　　按笔者估计，第一、五两种可能性极小。立法机关不致于全然认识不到其合理性，也不至于对可行性作出如此乐观的估计。第三、四两种可能性有一些，但不大。因为第三种似乎较难解决个别试验地区的法据问题，第四种似乎难于解决法律统一性的问题。第二种似乎最稳妥，不排斥未来一定时候可采纳，因此可能性最大。

　　就笔者的愿望言，第四种可能性最佳，完全符合本文的基本观点。其实，这里的法律问题也是可以解决的。办法是从实际出发作出灵活规定，即规定“乡长可以由乡人民代表大会选举，也可由全体选民直接选举”。至于哪些乡村可直选乡长，哪些仍由人民代表大会选举，可授权省级国家权力机关以地方性法规或“实施细则”去具体确定。须知，法律的统一性并不意味着非得规定“一刀切”、“齐步走”不可。例如，1953年选举法中就曾规定：在基层选举人大代表时，“采用以举手代投票方法，亦得采用无记名投票方法”。这给各地视情况灵活掌握留下了空间，提供了法据。事实证明效果是好的。 第三种可能性亦有其价值，可以继续在个案试验的基础上积累经验。这里碰到的问题是，如何为这类小型试验提供法据，以免出现步云乡那样的合理不合法现象？笔者的思考是：可由最高国家权力（立法）机关在严格审定与论证后，选择个别乡村作为“国家立法试验区”，发布“特许状”，准许其突破现行宪法与法律有关产生乡长的具体规定，进行“直选乡长”的试验。最高国家权力（立法）机关的决议具有法律效力。因此，个案试验便获得了法据，“合理又合法”，反过来又可为立法机关未来立法提供实践依据。可谓“两全之策”。然而，问题在于，最高国家权力（立法）机关发布这类“特许状”的行为本身会存在违宪之嫌。为此，当作进一步思考：可否在宪法内作出一条类似如下内容的专项规定，即：“最高国家权力机关认为必要时，可在个别地区设立国家立法试验区，准其进行特定事项的试验，但不得违反宪法的原则”（内涵着可以突破宪法或法律的某项具体规定）。这样，便可避免最高国家权力（立法）机关发布“特许状”的违宪问题。以上关于“国家立法试验区”的思路似有普遍意义，可更好地摆脱“改革与法律”的两难困境。诚然，假如此一思路果真被采纳，最高国家权力（立法）机关在实际运作时务须依据严格的法定程序从严掌握。

　　展开这些思考，无非是希望能给“直选乡长”提供立法支持，使其合理合法，顺利推行。

　　除了立法外，还需理论支持。这是一个更为深层的问题，似未引起人们的注意。笔者则意识到，“直选乡长”还存在着一个与人民代表大会制度理论的关系问题。按照这一理论，人民选举自己的代表，组成人民代表大会，而不直接选举政府领导人；各级人民代表大会受人民委托掌握（全国的或本地的）全部国家权力。选举政府领导人便是其中的一项重要权力。在步云，既然由全体选民直选乡长，这就意味着人民不再将这项选举权力委托给乡人民代表大会，那乡人民代表大会是否还掌握“全部”乡域内的国家权力？此次步云试验中，将直选产生的乡长人选提供给乡人民代表大会“确认其过程和结果合法有效”。这里存在的问题是：乡人民代表大会去“确认”全体选民的直选结果，是否颠倒了全体选民（人民）与（人民）代议机关的位置？如果未被“确认”而被否决，直选结果是否还有效？如果必须“确认”（不可否决），那此项程序有何实际价值？与人民代表大会制度又是什么关系？从更长远的观点看，随着条件的逐步发展，县长、市长、省长乃至总理，也迟早会由选民直选产生，各级人民代表大会不再掌握选举政府领导人的权力。这样，人民代表大会制度的理论是否需有所调整？笔者以为，这些问题有待作进一步探讨。理论与立法一样，不宜滞后于制度的发展、民主的推进。总之，为了扩大农村基层民主而迟早要走的“直选乡长”这一步，还需要获得立法与理论的支持。

　　注释：

　　⑴ 本文所引有关此次直选的素材主要依据《南方周末》（1999年1月15日）《直选乡长》一文（唐建光）以及“日月光华站”（1999年4月19日）《直选第一乡现场观察记》一文（job），但未一一作注。

　　⑵ 按照地方组织法规定，乡长候选人由乡人大主席团或者代表十人以上书面联名提出，一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。实践中，往往保留党组织通过主席团所提出的一名候选人。

　　⑶ 丛日云：《当代世界的民主化浪潮》，天津人民出版社1999年版，第375页。

　　⑷ [美]科恩：《论民主》，商务印书馆1988年中译版，第83页。

　　⑸ 转引自丛日云：《当代世界的民主化浪潮》，天津人民出版社1999年版，第32-33页。

　　⑹ 直选乡长中，党组织仍可提出个别候选人，与选民提出的候选人地位同等，最后由选民投票决定。

　　⑺ [美]亨廷顿：《第三波──20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年中译版，第2页。

　　⑻ 《邓小平文选》第二卷，人民出版社1983年版，第332页。

　　⑼ 查庆九：《民主不能超越法律》，《法制日报》1999年1月19日。

　　⑽ 参见吴敬琏：《当代中国经济改革战略与实施》，上海远东出版社1999年版，第408-409页。

　　⑾ 《邓小平文选》第三卷，第284页。

　　⑿ 邓伟志主编：《变革社会中的政治稳定》，上海人民出版社1997年版，第20页。

　　⒀见[美]亨廷顿：《变革社会中的政治稳定》，华夏出版社1988年中译版，第40-59页。

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