卸任理事长演讲

全球化下后进国家的抉择：以东亚的发展路径为例

王振寰，东海大学社会系教授

台湾社会学会理事长（2001-2003）

本文将发表于 2003 年台湾社会学年会，政治大学社会系主办，11 月 29-30

日，2003年。

全球化下后进国家的抉择：以东亚的发展路径为例

全球化已经是当代最重要的现象，它指涉着政治、经济、文化与环境跨越国

界影响力的急速增长而言 (Held, et, al. 1999)，具体而言，全球化意味着地理限制

的瓦解，透过通讯信息科技，瞬间的信息流动可以克服地理的限制，造成空间限

制被时间征服，因此全球化也是一个时空压缩的过程(Harvey,1989)，或是一个空

间与时间分化的过程(Giddens,1990)。就像很多现象一样，全球化有正反两面，

从正面而言，全球化造成了全球商品流通、生产网络和文化的扩张，有利于全球

的整合和经济的发展；但从反面而言，这样的发展却集中在少数地区和少数人，

而恶化既有的全球和社会内的不平等。对后进国而言，不进入全球经济体系，将

被排除于世界经济之外，而无法发展；但在进入全球经济体中之后，也可能由于

国内生产和科技能力的落后，而无法与先进国家竞争，甚至某些产业因此而消

失。过去依赖理论曾经倡导关起门来自行发展的社会主义道路，但这个选择在

1989 年东欧社会主义政权瓦解之后，已经走到尽头，因此对后进国而言，不是

一个好的选择和道路；如何进入全球经济体而又能在政策上避免全球化所造成的

恶果，对当今的后进国而言，将是一个困难重重的选择。在战后各国的经济发展

以及现今全球化过程中，东亚的表现，相当突出，但东亚能做为后进国的模仿对

象吗？

本文的目的在讨论三个问题：第一， 1980 年代之后全球化所造成的正面和

反面的现象，我将指出全球化有利于后进国家迈向工业化，但是与先进国家的差

距并未减少；而贫富不均的问题，在全球和一国之内都出现恶化的趋势。其次，

我将讨论作为后进国的东亚，在发展上的特殊路径─发展型国家，以及其特殊的

国际政治经济地理条件，但这些条件在当今的全球化趋势下，逐渐消失。第三，

我将讨论东亚发展型国家的转型与先进国家转变为竞争力国家之间的异同，以及

这样的选择将会面对哪些新的问题，以及可能的危机。最后，在结论部分我将简

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要的讨论在全球化趋势下台湾经济发展所遭遇的特殊困境。

一， 全球化与世界发展趋势

撇开现今理论界对甚么时候开始全球化的进程以及甚么是全球化的争议

(Held, et, al. 1999; Hirst and Thompson, 1996)，本文基本上认为，1970年代中期之

后，由于英美国家福特主义的危机，对内造成经济重组和去管制化，弹性生产体

制逐渐形成；加上计算机信息革命，使得先进国家跨国公司往外的投资或与代工生

产厂商之间能有效快速连结，全球生产网络因此形成；同时，资金也以空前快速

流动的方式，进出全球各地资本市场。这一波的全球化，对世界经济体系已经造

成既深且远的影响。以下说明几个重要趋势。

首先，跨国公司为了降低生产成本和占据市场，而大量投资海外和寻求代工

厂商，包括开发中国家。这使得跨国生产网络形成，开发中国家也由于这波的对

外投资而受惠，进入全球网络中。整体而言，先进国家仍然是全球接受外资最多

的地区，但从 1980 年代中期之后，所占比例逐渐减少，而开发中国家则逐渐增

多。在开发中国家中，东亚则是受惠外资投资最多的区域，拉丁美洲居次，而非

洲则一直被排除在外 （见表一）。

＊＊＊表一

第二，由于跨国公司全球生产网络的形成，将低技术劳动力密集和标准化产

品往开发中国家生产，带动开发中国家快速的工业化和经济成长，以及在出口工

业产品比重上大幅增加。在 1980 年代，发展中国家的经济成长率年平均为 2.3

％，在 1990年代则上升到 4.6％，同期已开发国家则分别为3.0％和2.3％。结果

是原来巨大的工业化比例差距缩小了。在出口产品上，由于开发中国家的吸收外

资和加入全球生产网络，出口工业产品在世界市场的比例也逐年升高。1970 到

1999 年间，开发中国家商品出口每年以 12％速度增长，高于世界平均成长率的

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10％，使其贸易量从世界的四分之一提高到大约三分之一。而这改变也出现在其

出口产品从以农矿为主，到1980 年代之后以工业产品为主。在 1990 年代末期，

70％左右开发中国家的出口是工业产品，而在1970 年代这项比例大约是 20％左

右。同时，开发中国家工业产品的出口从 1980 年占世界市场比例的 10.6％升高

到 1998 年的 26.5％；产品附加价值在世界市场的比例也在同期从 16.6％升高到

23.6％。同样的，东亚的表现也远比拉丁美洲和其它开发中国家为佳 （见表二） 。

＊＊＊表二

第三， 相同的，假如以贸易出口结构中工业产品的技术密级的程度和比例，

开发中国家在中、高技术密集工业产品出口比例也从1980 年代之后，快速上升，

显示工业化逐渐深化 。开发中国家中、高级技术和科技密集工业产品占出口份

额从 1980 年时的 19.8％上升到 47.8％，而这在世界出口比例的份量也由同期的

46.8％上升到 59.8％， （见表三） 。这个改变，与跨国公司的全球生产网络有关。

据估计，全球出口中大约有 30％的比例是由垂直分工生产网络内部交易，而这

在过去25年间增加了40％的比例（UNCTAD, 2002:63）。

＊＊＊表三

虽然这波的全球化，对开发中国家产生正面的经济成长有激励作用，但是整

体而言，世界经济仍然都还是集中在以先进国家为主的经济体中，包括吸收外

资，贸易比例，世界不平均的现象仍然存在甚至扩大。首先，2000 年全球前十

大外人直接投资与对外投资国家均以欧美为主。在吸引外人直接投资国家中，以

美国2,811亿美元（占全球外人直接投资总额的 22.1％）居冠，前十大外人直接

投资国家投资总额合计达 9,790 亿美元，占全球的 77％。在对外投资国家中，以

英国的 2,498 亿美元（全球的 21.7％）最多，前十大对外投资国占全球对外投资

总额的 84.1％。 （UNCTAD，2001） 。2001 年商品贸易总额前 20 名的经济体（绝

大部分为 OECD 国家），其贸易总额占全球比重达 76.3％，其中美、德、日、

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法、英维持前 5 名，占全球比重四成。而在 2002 年，整个非洲（南非除外）的

出口贸易只占全球的 0.86％，拉丁美洲也只有 5.59％而已 （UNCTAD,2002）。

其次，跨国公司的规模在1990年代也巨幅扩张，前100大的销售总额从1990

年的 3.2 兆美元增加到 2000 年的 4.8 兆美元（UNCTAD, 2002：90）。 现今全

球大约有 65,000 家跨国公司以及海外附属子公司 850,000 家从事跨国生产

（UNCTAD, 2002:14）。而这些跨国公司的规模富可敌国，如以销售总额与国家

的生产毛额比较，前 200 大跨国公司的生产毛额大约等于 1999 年全世界生产毛

额的 27.5％。而前 50 大经济体（包括国家和公司）中，14 个是跨国公司，36

个才是国家。由于国民生产毛额是垒加的而销售总额不是，因此，联合国贸易与

发展委员会以累加价值 （薪资、税前盈余、 贬值和摊还等） 经过重新计算，Exxon

石油公司是 2000 年全球最大公司，在全球「经济体」中占第45 位，规模大约与

智利和巴基斯坦相当。前 100 大经济体中，有 29 个是跨国公司 （UNCTAD,

2002:90），他们绝大部分是已开发国家的公司。

第三，虽然全球的经济持续成长，但是收入不均的情况却在恶化之中。已开

发国家占世界收入的百分比从 1980 年的 73％增加到 1999 年的 77％，而发展中

国家则大致停留在 20％左右（United Nations, Trade and Development Report,

2002:51）。而在各国国内家户收入不均的情况上，一般而言，恶化的要比改善

的多，表四是一些国家的 GINI 系数，可看到这样恶化的状况。美、日、德、英、

法、芬兰等高收入国家，除法、日之外，GINI 系数都呈显著成长趋势；其中进

行新自由主义经济最彻底的英美两国，恶化最严重，在1990 年代中期之后，GINI

系数都达到了 40％以上，显示分配的不均程度已相当高。拉丁美洲的巴西则一

直是分配相当不均，1980 年代和 90 年代都几乎是 60％的极高度的不均，而中国

在开放之后，则在 2000 年达到 45.8％的高度不均；相对的台湾也呈收入不均恶

化的情况，只是还未到高度不均的程度。全球化对世界不平等和各国国内不平等

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所造成的影响还有：

＊＊＊ 表四

z 即使 OECD 国家的收入持续成长，但分配极为不均。以美国为例，在

1979到 1997 年之间，国民平均生产毛额增加了 38％，但中等收入家庭

的成长只有 9％。绝大部分的成长是集中在最富有阶层，期中前 1％的

家庭收入增加了 140％，是一般家庭的倍。前 1％家庭的收入在 1979

年是一般家庭的 10 倍，1997 年则增加到 23 倍。（UNDP, Human

Development Report, 2002: 20）。

z 撒哈拉沙漠以南的 44 个国家中的 40 个，或 93％的人口，面临几乎经

济停顿的状况，甚至将近有一半的人口生活水平比 1990 年还下降

（UNDP, Human Development Report, 2002: 17）。世界最富有的前 1％

人口，其收入是最穷人口 57％的总和。美国前 10％最富有人口的收入

等于全世界最穷人口 43％的总和，换言之，美国收入最高的前 2 千 5

百万人相等于世界最穷 20 亿人口的收入。世界最富有的前 5％人口的

收入是最穷5％人口收入的 114 倍（UNDP, Human Development Report,

2002: 19）。

z 虽然已开发国家平均国内生产毛额在1960 年是开发中国家的 21.5倍，

到了 1995 年缩小为 14.7 倍，到 1998 年则更缩至 6.2 倍（Hirono,

2001:38）。但它们之间的平均国内生产毛额绝对值差距却从1960 年的

US＄6767 拉大到 2000 年的 US＄24,450。

最后，东亚四小龙的整体经济表现，不论是经济成长率，工业产品出口，或

是高科技产业出口的面向上，都高于世界平均。这四个国家的出口占生产毛额的

比例都相当高；而在平均国民所得上，东亚四小龙已是高所得国家/地区。重要

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的趋势是，从 1980 年之后，东亚内部贸易愈区紧密，出口比例从过去以先进国

家为主，逐渐转移，区域经济的趋势逐渐出现。而其中，中国的崛起更是扮演区

域经济形成的重要触媒，各国对大陆出口依赖度相应逐年上升。大陆逐渐扮演东

亚出口扩张的引擎角色，已逐渐成为其经济成长的动力来源（资料来源：经建会

网站，2003）。东亚国家经济发展重要的趋势有：

z 东亚贸易版图快速扩增，其出口占全球总出口比率，已由 1991 年的 22.8

％增加至2002 年的25.5％，超越北美自由贸易区。目前东亚 13国的国

民生产毛额占世界生产的比重已经超过 20％，东亚区域内贸易总额占

其所有贸易的比重大幅增加：日本达 41.3％, 台湾为 40.5％，南韩也有

35.3％，新加坡则高达 52.2％ （表五）。

z 东亚国家出口重心已由过去的欧美市场，转为区域内国家。2002 年东

亚国家区域内出口占其总出口比率已增达 47.0％。 东亚区域内出口对

东亚各国总出口增加的贡献率，亦由1986 至1990 年平均的43.6％，增

至1991 至2002 年平均的53.6％。其中，台、新、南韩更高达6 成。

z 大陆积极融入东亚产业分工体系： 大陆扮演东亚生产工厂角色，取代

日本，成为东亚国家出口品的主要吸纳市场。2002 年东亚国家对大陆

及香港出口依存度已扩增至 18.9％；对日本出口依存度则相对下降。

1991 至 2002 年间东亚各国出口扩增，近 4 成来自大陆及香港，远较 1986

至1990 年平均的5.5％明显提升。2002 年，大陆及香港对东亚出口扩增

的贡献率更高达 62.1％。

z 大陆及香港成为东亚各国创汇主要来源，其中，台、新、南韩三国合计

对大陆及香港贸易顺差，1996 年已增达406 亿美元，2002 年续增至509

亿美元。

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东亚国家的发展，一直被誉为模范生，透过出口导向工业化，逐渐提升科技

和生产能力，进而提高了经济成长和国民所得。而全球化和区域化的结果，现今

东亚/东南亚区域内贸易大量增加，其中由于中国的经济改革的成功，更带动了

区域内贸易和投资的增加，使得过去东亚以出口工业产品到先进国家的趋势逐渐

改变。而未来的东亚是否持续成长的趋势，与其技术能力是否提升，以及中国是

否能持续发展带动区域的整合有密切相关。因此总体而言，虽然全球化的结果呈

现两个对立的发展状况，但在这样的两极趋势中，东亚的发展是较为特别的，也

是这波全球化中受惠最多的后进地区。

＊＊＊表五

二， 全球化，东亚发展与发展型国家

东亚在战后的发展，凸显了它们与其它后进国家的不同，这个议题已经被广

为讨论，也引起社会科学界诸多的争议。其中的争议的焦点在于国家机器的角

色。倾向新古典经济学的论述，大多认为 1960 年代之后，东亚国家采取自由化

措施让市场机制运作之后，经济才快速发展。换言之，市场而非政府才是东亚经

济发展的主要动力。而认为国家扮演重要角色的论述，或发展型国家

(developmental state) 理论则认为政府的领导角色，更是这些国家之能够发展的

关键 (Amsden, 1985, 1990; Wade, 1990; Weiss and Hobson, 1995; White, 1988)。假

如没有国家的积极干预，市场本身不会造成发展，特别是对幼稚工业和高科技产

业，如无国家机器的扶植，是不可能发展的。这样的争论，在世界银行 1993 年

出版的「东亚奇迹」之后， 终于告一段落。以鼓吹自由市场的世界银行在书中

亦认为，「我们的看法是在一些少数国家的一些例证中，主要是东北亚，政府的

介入导致了高速和比较平等的成长，设非如此，将不可能发生」 (World Bank,

1993: 312, 斜体外加)。

发展型国家是被认为是介于英美市场模式与社会主义计划经济之间的一个

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国家介入但采取市场经济的模式。以 Johnson(1982)的话来说，这就是「计划─

理性」(plan-rational)的形态而与英美的「市场─理性」 (market-rational)类型不同。

Johnson 指出「市场─理性的国家关心的是经济竞争的形式和程序─或假如您愿

意的话─规则，但是它自己并不关心实质的事务；例如，美国政府有很多与公司

大小相关的反拖拉斯的管理规则，但是它自己并不关切哪些工业应该存在或不再

需要。相反的，发展主义或计划─理性(plan-rational)的国家的主要特质是它有其

实质的社会和经济的目的。在计划─理性的国家里，政府给予工业政策最大的优

先，也就是关切国内工业的结构，提升其结构以强化该国在国际上的竞争力。工

业政策的存在本身引涵了对经济有策略性的和目的导向的作为。而另方面，市场

理性的国家机器经常并没有工业政策」(1982：19-20)。也就是计划理性的国家比

市场理性的国家更有意识地介入市场运作，而不只是规划市场运作规则而已。虽

然这样的论点，可以追溯到重商主义、List、Gershenkron等的理论中，但一般而

言，Johnson 对日本通产省的研究开启了东亚发展型国家研究的论述

(Woo-Cuming,1999)，而后续的个案研究，例如 Gold(1986)与 Wade(1990)对台湾

的研究，Amsden（1990）与 Woo-cumings(1991)对南韩的研究，以及诸多对东亚

或其它地区的比较研究，例如 Haggard(1990)，Deyo (1987)，Evans(1995)，White

(1988)， Appelbaum and Henderson (1992)，Weiss and Hobson (1995) 也都是在这

样的架构启发下，或多或少做些修正，来研究东亚国家对经济发展的引导作用。

简单的说，所谓发展型国家是指国家官僚有意识地将发展视为优先，利用政

策工具和能力，将国内稀有资源投入重要产业部门，以提升生产能力和竞争能力

(Weiss and Hobson, 1995:148)。在发展型国家理论的讨论里，国家要能够有能力

决策和执行既定政策，有几个重要面向：第一，就是国家能力(state capacity)。国

家官僚体制一方面要具有能力规划政策，另方面有效执行这些政策。而这因此依

赖几个因素。其一就是国家的自主性(state autonomy)：也就是决策官僚能够拒斥

私人利益的影响，而从国家政体长远的角度来规划发展政策。这是因为私人或公

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司比较是从个别和短期角度看待利益，因此假如他们对国家有重大影响，将使得

国家失去自主性，而无法中立地从整体长远角度设定政策。其二，前导性的机构

(pilot agency)，这些机构吸引优秀人才从事计划、导引不同行动者，来促进经济

发展。例如日本的通产省或南韩的经济企画院或台湾的美援会、经建会等。这样

的经济官僚体制相当的一致或具有共识地从事以国家利益为优先考虑的政策，而

较无内在冲突或是这些冲突能够在形成政策之后一致地执行。其三，这些前导性

机构不能只是企画而已，因为国家政策的一致性，需要有效的协调国家内部各机

构以及不同行动者的利益 (Chibber,2002)。

一个具有国家能力的官僚体制，未必是发展主义，它也可能会是掠夺式的国

家，由于具有高度自主性，因此也可能将国家资源挪进少数官僚的荷包 (Evans,

1995)。一个具有高度自主性且具有能力的官僚体制，如何可能是发展挂帅？这

就是第二个面向：国家的政策。发展型国家理论认为，具有自主性的国家在政策

上，是与市场原则搭配而非反市场原则的。正如 Aoki（1996）指出的，私有部

门比政府更有动机和能力来吸收和过滤信息，以扩大私人利益。但是缺乏政府介

入，只靠私人利益扩张将产生市场失灵；而国家介入太深，则又会产生国家失灵。

因此国家需要以政策引导私人扩张利益和解决市场失灵问题。对此，发展型国家

理论认为东亚的成功，在于国家透过出口导向工业化政策引导私人资本进入国际

市场从事竞争，而不同于拉丁美洲的进口取代工业化，以补贴和保护来发展工

业。对于工业政策的执行，发展型国家理论有不同的说法。一个是「服从市场」

原则(market conforming)，也就是国家的政策引导私人资本到市场去竞争(Johnson,

1982)。另一个「市场扩张」原则(market augmentation)(Amsden,1990)，也就是以

赋税政策引导私人资本扩张规模和产能。这也就是 Amsden（1990）强调的扭曲

市场价格(getting the price wrong)，以扶植策略性产业。还有就是 Aoki(1996)说的

「强化市场」原则(market enhancing)，这个说法认为光是赋税补贴不足以引导私

人资本，因为补贴会造成厂商的寻租行为，因此国家必须有赋税上的作法来归训

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私人资本。那就是有条件的补贴或有条件的租税政策(contingent rent)，国家透过

一些作法，例如出口能力或技术提升，当厂商达到一定的水平时，国家予以补贴

否则予以惩处。最后就是「管理市场」(governed market)原则，这个原则强调国

家认为某些产业是长期发展所需，不论私人资本是否愿意投资，国家透过各种优

惠措施，引导资源投入，来强化整体经济在国际市场的竞争能力(Wade,1990)。

发展型国家理论的第三个主要面向就是国家与私人资本之间的关系。虽然强

调国家自主性的重要性，这个自主性主要是在政策制订和有效地执行上，它是透

过了特殊的制度安排，也就是公私部门之间的合作来达成。这也是Evans（1995）

所强调的「镶嵌式的自主性」(embedded autonomy)，国家官僚透过了协商委员会

(deliberated councils)，将具有主导性的官僚组织与私人资本之间制度化的连结起

来。国家官僚的自主性以及介入经济领域，因此与私人资本之间是有所隔离

(insulate)但并非孤立(isolate)(Weiss and Hobson, 1995)。国家官僚透过了这样的制

度化政策网络，动员私人资本往策略性工业投资和执行工业政策。Weiss and

Hobson(1995)以「管理的互赖」(governed interdependence)来说明这样的公私合作

和制度化的连结。这样的发展型国家，在政治体制上通常是威权主义政治体制。

这样的威权体制，一方面压制或以统合主义(corportism)的利益代理体制，来管理

社会组织，特别是劳工团体。国家之所以具有自主性，与这样的威权体制，公民

社会受到压制有密切关系，也因为这样的压制，工会活动几乎消失，工资因此受

到压抑，有利于工业产品压低价格在国际市场上竞争，也有利于生产秩序(Deyo,

1989)。这样的威权主义国家，基本上是拥有权力的政客领导，财经官僚行政，

而军人则维持秩序的三位一体体制(Onis, 1991)。这一方面使得社会团体被压抑，

无法影响决策，另方面也维系了财经官僚的自主性来领导、规训、以及导引经济

发展的方向。因此一般而言，东亚经济体中，市民社会普遍虚弱，而国家则相当

强势。

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总之，发展型国家理论一致认为，国家透过租税政策，引导稀有资源往策略

性产业投资，并规训私人资本的行为。国家的工业发展政策因此是选择性的而非

全面性的与私人资本合作，并且透过挑选胜利者处罚失败者的作法，来管理经济

发展的方向。由于稀有资源有限，因此发展型国家通常透过对银行或金融体制，

分配信用，给予策略性产业长期贷款，而私人资本也在资金无虞的期待下，从事

规模扩张和出口，而有利于整体经济的长期发展。由于东亚国家之间有不同的历

史和社会政治结构，因此在发展模式上出现了不同的次类型，例如日本和南韩是

以国家机器之力带动大型企业发展进而出口，但是台湾和香港却是以中小企业，

而新加坡则是以外资为主；日本与南韩在公私之间有密切的合作关系，而台湾的

国家与大型私人资本之间的关系则较为疏远(Haggard,1990; Fields, 1995; Whitley,

1992) 。

对于发展型国家的讨论，必须放到历史脉络中才能看到国家机器的自主性的

缘起；而其后来的经济发展，也与国际政治经济环境有密切相关。首先，发展型

国家在政治上大多是威权主义国家，而这基本上是内战的产物(Cumings, 1987;

Castells, 1992; Onis, 1991; Pemple, 1999a; Woo-cumings, 1999)。由于内战之故，

这些国家将生存和国家安全视为最重要的施政目标，例如南韩面对的是北韩而台

湾则是中国大陆，香港就在中国旁边，而新加坡则要面对马来西亚的威胁。战争

的威胁一直是国家生存必须面对的重大议题。这也可以解释为何同样是具有自主

性的国家，东亚与其它第三世界地区的国家官僚，并非掠夺性而是发展性的问题

(Onis, 1991)。对东亚的国家官僚而言，在经济资源有限的情况下，面对虎视眈眈

的共产政权，如何维系国家生存与强化发展，成为对抗共产主义和维系政权正当

性的基础。因此经济的自主和对内政治社会秩序的维持，而非社会福利和民主，

成为首要考虑。而在政治逐渐稳定之后，经济发展逐渐替代国防安全成为维系正

当性的基础，追赶西方的成长主义，成为国家自主的民族主义在政策上的表现。

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其次，这样的威权体制和发展主义，同样也是冷战时期地缘政治的产物

(Woo-Cummings, 1999; Tsai, 1999)。二次大战之后，美国成为资本主义世界唯一

霸权，在面对共产主义的扩张和威胁，美国极力保卫日本、台湾和南韩，并以大

量的军事和经济援助这些国家，和协助这些国家从事土地改革和经济政策的拟

定。对美国而言，国际地缘政治的稳定，更重于对民主政治的要求，而对这些威

权政体的支持，更成为冷战时期美国主要的战略考虑。因此，在 1950 年代，当

这些政权逐渐稳定之后，美国更开放其国内市场，吸收这些国家的工业出口产

品，使这些国家能顺利进行出口导向工业化政策，并容忍这些国家对国内产业进

行保护的措施。相对地，美国对拉丁美洲国家并无相类似的作法(Cumings, 1987;

Pemple, 1999a)。在美国的支持下，东亚国家建立了威权政府和相对稳定的政治

秩序，并使这些国家顺利工业化，美国也对这些国家采取了最惠国待遇，而成为

这些国家工业出口最主要的市场。因此正如 Onis(1991:117)指出的，「任何对东

亚发展型国家的分析，必须将战后东亚成长之能够实现的国际政治脉络纳入考

量。」

第三，国际经济体系在1960 年代之后，开始变化而出现新国际分工的局势，

而有利于东亚国家的发展。 由于战后欧洲和日本经济的复苏，激烈的国际竞争

使美国公司的获利能力下降，因此厂商开始寻求海外设厂以降低生产成本。由于

1960 年代，拉丁美洲正处于左派和民粹政权当道时期，而非洲以及其它地区政

局也相对不稳定，因此东亚的稳定政治秩序和传统的儒家伦理，都有利于维持生

产秩序和劳资关系，成为美国厂商选择投资的主要区域。而相对的，东亚国家也

在此时期相继采取有利于国际投资的政策，吸引跨国公司的进驻；或是鼓励跨国

合作，进行全球生产的分工网络，迈向出口导向工业化策略。在进行了一段以简

单加工出口的工业化之后，这些国家又开始采取策略性工业政策（香港除外），

以提升产业技术水准，和扶植特定产业在国际市场上提升竞争能力。发展型国家

的特质与条件，可总结为表六。

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＊＊表六

发展型国家因此是一个历史产物，有特定的历史条件，包括国家机器的自主

性、有利的国际地缘政治环境，和新国际分工的出现等。这些条件，在 1980 和

1990 年代之后，在东亚社会中一一消失，国家机器的领导能力因此出现与过去

不同的挑战。

首先，东亚国家在 1980 年代之后，逐渐面对新的政治局势，南韩和台湾同

时进行了双重的转型─政治民主化和经济的自由化。政治的民主化，使得国家机

器逐渐被社会势力渗透，而不再具有自主性。由于政客是透过选举产生，因此政

治利益压力经常使得财经官僚失去决策的自主性和一致性；租税优惠的办法，也

经常由于政治压力而扩充至各部门失去鼓励策略产业和重点培植的意义；更重要

的，民主化的结果也将使得公民社会崛起，挑战威权主义国家，三位一体的政客、

财经官僚、与军人之间的合作和分工也将瓦解。因此，即使财经官僚仍然决策，

但是将由于政客的不同考虑而多变，或由于不同社会利益的压力而失去方向。正

如 Castells( 1992: 66)指出的「东亚发展型国家机器的成功最后终将导致它自己的

消亡，及其弥赛亚般梦想的破灭。由它们在血汗中所扶育出来的社会的确已经成

为工业化的现代社会」。

其次，国际政治和地缘政治在 1980 年代中期东欧社会主义政权逐一瓦解之

后，正式进入后冷战时期，苏联崩解为数个国家，东西方的敌对状态不再，成为

美国独霸的局面。在此情况下，美国不再容忍东亚各国的保护政策，而对各国采

取不同程度的压力，东亚各国也在这样的压力下，纷纷采取经济自由化措施，包

括开放市场、汇率自由化、和流动资本自由进出市场的政策。在1980 年代中期，

在美国的压力下，日币、台币、和韩圜纷纷升值接进 40-60％，迫使东亚各国的

厂商外移东南亚和中国大陆，以降低生产成本和面对激烈竞争。这也间接使得东

亚/东南亚内部分工出现和导致区域经济逐渐形成。虽然至今为止，美国仍是这

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些国家工业产品重要的输出地，但是比重却日渐降低，区域内部贸易则逐渐重

要。而重要的是，国家机器不再像过去那般能够保护国内企业的发展，而必须采

取新自由主义的作法。

第三，国际经济体系也在 1980 年代之后日渐全球化，一方面跨国公司的全

球分工网络和全球生产网络日渐形成，寻求有利投资地点或跨国连结成为新的趋

势；另方面，由于各国金融市场的开放，使得金融流动愈趋快速。过去外资的型

态是以跨国投资(FDI) 为主，现今则是以短期的基金进出全球股市，获取利价差

为主。在 1990 年代初期，每日在全球金融市场出入的金额大约 1.4 兆美金，而

到了 2000 年则增加到 2 兆美金 (UNCTAD, 2002)。这个数字大于除了美、日、

德三国之外所有国家在 2000 年的全年国民生产毛额总额 （台湾是 3 千亿美金） 。

资金的高速国际流动，对当今全球的上市公司的运作产生了一个重大影响：那就

是负责退休基金和共同基金的投资公司，为了让投资人获利而大量投资于短期可

见利润的股票；另方面，公司的运作为了吸引资金，必须在季报上呈现获利，因

此在策略上不再以长期投资为主，而以短期财务报表的亮丽为考虑，因此并购和

股票面值的上升，成为主要的运作方式。金融的主导，导致了当今资本主义的短

期主义，或 Strange （1986） 称之为「赌场资本主义」，对长期工业生产的投

资反而较过去短少。由于资本的自由流动，使得国家机器控制资本的能力下降，

因此也有人认为当前的资本全球化造成了民族国家的终结(Ohmae, 1990)，国家机

器不再有能力控制资本和发展的路径。

发展型国家在全球化时代的危机，表现在1997 年东南亚/东亚金融风暴的历

程中。此次金融风暴是从泰铢崩盘开始，一连串引发印度尼西亚、马来西亚、新加坡等

国的股市危机和骨牌效应，南韩在 1997 年底也陷入严重危机(Weiss, 1999, 2000;

Wade, 2000; Haggard, 2000; Pemple, 1999)。事后一些新古典经济学家认为，导致

1997 年的东南/亚金融风暴发生的原因，是由于东亚国家机器过于深入地介入经

济发展，而政商关系的利益纠结，造成了「裙带资本主义」(crony capitalism)，

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更扭曲了市场机制；而高度负债的公司，由于透过政府的协助而失去危机意识和

道德危机，最终使得整体经济暴露于高度风险中 （Pempel, 1999; Haggard, 2000） 。

这样的解释部分说明了东南/亚金融风暴的原因，但是并不能解释为何这样的模

式在过去却相当成功地带领发展。

真正造成东亚金融风暴形成的原因，是全球资本主义的金融化和发展型国家

的退位成为新自由主义国家。因此金融风暴的发生，并不是因为国家介入太多，

而是太少所致(Weiss, 1999, 2000)。东南亚国家在1980 年代采取类似东亚四小龙

的作法，以出口导向工业化政策为主；但是这些国家的国家机器一方面缺乏类似

东亚四小龙的国家自主性，反而是有严重的群带关系，它们也没有东亚国家的比

较有能力的官僚体系和完整的发展计划。相反的，他们为了吸引资金从事发展，

大幅度开放股市给外人投资。结果是进入东南亚各国的资金，很少是直接从事工

业生产的外人直接投资(FDI)，而是股市基金和热钱，它们炒作股票和房地产，

使得东南亚各国在危机之前，虽然看起来股市欣欣向荣，但是却已是泡沫化的请

况，而充满危机 (Weiss, 2000)。而相对的，南韩的危机，也正是由于发展型国

家的快速退位所造成的。南韩的政治自由化结果，使得财阀对政治的影响力大

增。金泳三执政期间，在财阀的推动和支持下，国家机器大力改造并积极推动新

自由主义的经济政策，过去一向主导南韩经济发展的「经济企画院」在 1993 年

废除，而「全球化」则成为国家政策。为了在 1994 年加入 OECD，南韩政府更

在 1993 年开始，大幅度开放资本市场。在此新的趋势下，财阀大力向国际金融

机构借贷，以扩张产能进军世界市场，结果是负债比例遽增；另方面，国家退出

市场的结果，国际投机资金得以到处乱窜热钱进出股市 (Noble and Ravenhill,

2000)。因此南韩的金融危机，并非发展型国家的失败，而是在全球资本主义环

境下，采取新自由主义导致缺乏管制而最终引发了金融危机。

在 1997 年的金融危机中，台湾相对比较稳定，也是受害较轻的经济体。与

南韩相比，台湾对金融自由化采取的是比较保守的作法，主要原因在于国民党政

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府长期以来，都对 1948-9 年的上海金融危机导致其失去大陆有深刻的记忆，因

此对于金融开放一直采取比较谨慎的态度。另方面，由于台湾对于中国资本渗透

股市的可能性，造成政治经济危机有相当的戒心，因此即使在美国压力下，虽然

逐渐开放资本市场，但是都采取谨慎和过滤的方式，而非全面开放 (Chu, 1999;

许家栋，1999)。在此情况下，台湾资本市场未与全球完全连结（外资在1997 年

股市的比例只占市值的 3％而已），加上保守的金融政策导致的巨额外汇存底，

使得台湾在 1997 年东亚金融风暴中，得以成为特例。

因此，整体而言，发展型国家是特定历史环境下的产物，现今的后进国家似

乎很难模仿，因为它们处于强调自由贸易和全球化的国际环境中，然而在采取新

自由主义的经济政策之后，后进国家无法提升国内工业发展，甚至将整体经济暴

露于全球资本高速流动的高风险环境下。另方面，即使是东亚国家在当今新的全

球资本主义下，也面临不同于以往的国际和国内环境，国家机器不太能像过去那

般的介入国内产业发展，而不断的自由化和采取开放的政策。在现今全球资本主

义的环境下，国家机器将要以何种方式创造投资环境吸引国际资金，以及提升产

业发展和科技能力，是当今东亚国家和所有后进国家所面对的难题。

三， 全球化下东亚国家的抉择 ─竞争力国家？

在全球化的新自由主义趋势下，国家机器失去了引导发展的动力了吗？ 发

展型国家终结了吗？还是它以新的型态出现？而出现新的类型，又会有甚么社会

效果？

在后福特主义时期，西方先进国家纷纷放弃了福利国家制度，而采取了强调

弹性和有利于创新体制的竞争力国家体制。过去福特主义时期的凯因斯主义福利

国家(the Keynesian welfare state)，强调的需求面经济，透过政策来创造完全就业

和保障劳工福利，来带动需求以刺激生产创造经济积累的良性循环；现今的后福

特主义时期是熊彼得式的工作国家(the Shumpeterian Workfare state)，强调的是供

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给面经济，在经济政策上它着重创新和结构的竞争力；在社会政策上，则强化弹

性和工作训练而非福利 (Jessop, 1994)。整体而言，熊彼得式的工作国家，强调

的是竞争而非保障，是工作(workfare 而非福利(welfare)，是创新而非就业，是弹

性而非管制，是以企业而非劳工需求为主要考虑。在此原则下，原来的福利措施

大量删减，国营事业大量私有化，而为了增加组织弹性，很多原来是公有部门的

工作，例如都市建设和福利机构，纷纷采取半公半私的新型态组织「广构」

（quango-- quasi-autonomous non-governmental organization）来从事，这些组织并

非政府组织却是从事政府的工作，其工作人员和领导由政府部门派任，却不必受

到议会的监督。

在强调竞争力和创新上，熊彼得式工作国家所着重的和依赖的是知识经济导

向的政策，亦即将知识视为资本和原料，成为利润的来源。低廉的劳动力已经不

在具有竞争能力，脑力才是。知识和信息取代了劳动力，成为价值的来源，知识

因此商品化，也成为资本积累的动力。但由于知识和信息不像劳动力可由劳动时

间来计算价值，知识的本质是流动和可学习的，因此国家机器一方面不断在政策

上鼓励创新，另方面则为维护知识的价值，因而在法律体系强调「知识财产权」

以便维护知识做为商品的垄断租金 (Jessop, 2000)。为了推动知识的创新，「国

家创新体系」(national system of innovation)成为各国科技和产业政策的发展重点

(Lundvall, 1992; Nelson, 1993; OECD, 1999)，企图透过建构产官学的合作，重新

建构教育体系，将高等教育人力与产业创新结合，深化创新能力。在这国家创新

体系的预设中，人力资本和社会资本同样重要，因为知识是镶嵌在人力中，因此

强调创新的教育内涵必须建立；另方面，创新经常来自团队合作、信任和经常的

互动，因此建立松散而又有合作关系的网络文化，成为重点 (Amin and Thrift,

1994; Johnson, 1992; Saxienian, 1994)。硅谷的产官学创新文化和网络式组织，成

为各国建构国家创新体系的学习对象，现今各国重点大学纷纷成立「育程中心」

(incubator) 也是受到史丹福大学与硅谷厂商合作成功之后所启发形成的。

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这样的熊彼得式的工作国家型态，与强调国家机器带动发展的东亚发展型国

家有何不同？ 二者都强调国家机器对经济的介入以提升国家竞争力，也都强调

工作而非福利，更强调透过政策来导引发展，因此在强调发展上，相当类似。但

在以下四个制度面向上，这两种类型的国家机器有所不同：

第一，在国家机器介入经济的方式上，熊彼得式的国家机器强调的是提供供

给面的有利条件，而发展型国家则是积极介入产业发展的方向。在这点上，前面

Johnson(1982)的「市场─理性」与「计划─理性」的区分已经可以说明清楚。亦

即，前者并没有策略性产业政策，而是以提供优惠条件，鼓励创新。后者则是订

定发展策略性产业政策，并以辅导、介入、关税优惠等措施，来扶植策略性产业

的发展。因此，前者是往企业主义(entrepreneurialism)的方向，强调供给市场条

件，让企业自行发展；而后者则是发展主义取向，以国家之力系统性和策略性的

导引发展方向 (Storper,1997:285 )。

第二，在科技政策上，熊彼得式工作国家强调的是往科技前缘的领域发展，

鼓励创新，以创造技术租金；而发展型国家则由于科技较为落后，因此强调的则

是学习先进国家。先进国家的科技发展路径，一般而言，是从路径和成果都不确

定的研发开始，逐渐有了成果之后开始少量技术生产，等到技术成熟知识普及之

后，生产成本成为主要竞争条件时，才开始大量生产或开始外移 (Hobday,

1995)。在研发的阶段，由于不确定，因此需要大量人力和资金的投入，甚至为

了降低风险和集结资金，而形成跨国合作(Simon and Koppel, 1995)。而各国为了

强化创新，因此也积极建构国家创新系统来强化知识的创新 (Archubugi and

Iammarino, 1999; OECD, 1999)。相对的，发展型国家的科技政策基本上是去学习

西方先进科技，消化既有知识之后，才逐渐迈向创新（Hobday, 1995; Mattews and

Cho, 2000; Lee and Lim,2001; Kim, 1997; Kim and Nelson, 2000 Lall and

Teubal,1998; Viotti, 2002），其路径与先进国家相反，是反向工程的学习。因此，

基本上后进国的科技体制基本上还不是「国家创新系统」，比较适合的名词应该

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是「国家学习系统」(Mattew and Cho, 2000)，其强调的是学习和改善既有科技，

而非创新的能力，将先进国家所发展出来的科技透过学习和购买专利、技术合作

等，逐步深化知识和研发，最终达到科技创新的可能性。南韩和台湾在此方面，

特别是信息科技的发展上，国家机器扮演了重要的角色(Kim, 1997; Lall, 2000;

Mattew and Cho, 2000; Kim and Nelson, 2000; 吴思华与沈荣钦,1999; 王振

寰 ,1999；陈东升，2003)。

第三，在金融体制上，熊彼得式的工作国家是以资本市场的运作，来鼓励创

新。而发展型国家则是透过银行体系的资金来支持创新和学习。由于创新科技属

于高风险但也是高获利的产业，一般商业银行基于风险和谨慎的考虑，较不敢投

入。因此有创投资本(venture capital)的发明，在资本市场上汇集资金，投入创新

产业和企业，等到该企业稳定发展之后，才上市汇集更多资本扩大生产。因此熊

彼得式工作国家主要的作法，是维护资本市场的规范和支持金融创新，来鼓励新

知识和技术的开发（Aglietta, 2000; Boyer, 2000）。而发展型国家则长期以来是

透过国营银行的优惠贷款，引导和带领高科技产业发展。一方面，由于银行是国

营，因此国家机器可以以其行政手段要求银行配合；另方面，由于高科技在这些

国家已不具备高风险的特质 （因为这些技术和产业已经在西方先进国家有一定

的发展程度），因此在经过一定的评估程序之后，才积极从事发展特定的高科技

产业。发展型国家对金融工具的操作，有效的运用了国内资金，投入在高科技产

业上，也带动了产业的转型 (Zysman, 1984; Dore, 2000)。虽然南韩和台湾也都学

习欧美的创投资金，投入创新为主的科技产业，但整体而言，它们所占的份量仍

小，银行贷款仍是最大的资金来源。以台湾为例，台湾在2001年的金融市场中，

直接金融（股市、债券）与间接金融（银行）的比例约 3：7，而美国是 6：4，

亦即台湾的企业融资至今为止，仍以银行借贷为主要融资方式 (财政部，2002)。

另外，南韩的例子也类似 (蔡增家,1999），南韩企业外部资金来源中，以银行借

款、借用外债和政府贷款为主的间接融资在 1970-80 年代占 80%，1985-1994 年

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仍占 60%左右；直接融资中，股票筹资在 1970-80 年代不足 14%，1990-1994 年

也仅为15.9%。

第四，在空间范畴(scale)上，熊彼得式的工作国家基本上是一个以全球为范

畴的模式，而发展型国家则仍是以民族国家为范畴。后福特主义时期的资本积累

已经不再以民族国家范围为界线，而是愈来愈以全球市场为基，包括生产网络、

科技创新和金融流动，都以全球为单位，因此民族国家的统理方式，将面对统理

范畴上的典范转移。这当然不意味民族国家已经终结，而是指民族国家的功能，

在某些面向上，是不断的往区域联盟或跨国组织移动（例如欧盟）;而在另一些

面向上，则是往下分权，例如地方政府的跨国化（Jessop, 1994）。国家机器的

「再领土化」 (re-territorialization)成为当今全球资本主义下的特色 (Brenner, 1998;

1999)，它成为连结全球、国家与地方的桥梁和中介，并以强化本地不可移动的

竞争因素，例如人力和软硬件基本建设，来强化对外资的吸引力和竞争力。然而

正因为如此，资本积累的动力也就不再是国家机器所能操控。相对的，发展型国

家基本上是在本国领土内进行积累条件的操控和提升，以强化科技学习和带领发

展。一方面，国家机器积极介入产业发展领域，另方面透过金融体制来带动策略

性工业的成长。操控国内的生产条件和要素，是发展型国家的主要作为，虽然吸

引外资是其政策重点，但是重要的是如何将其置于其发展策略下，成为成长的动

力。

因此熊彼得式的工作国家与发展型国家有所不同，前者是全球资本主义下的

产物，是先进国家在福特主义危机之后，出现的以竞争力和创新为施政主轴的国

家机器类型；而发展型国家则是冷战时期的产物，是后进国家为了追赶先进国

家，积极动员资源，强化学习西方科技，并介入生产领域的国家类型。然而这二

类型其实只有一线之隔，在经济发展目的上相当类似。因此，我们也观察到东亚

的发展型国家，在面对新的国际政治经济环境，1990 年代之后逐渐迈向熊彼得

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式的工作国家类型。也就是，采取新自由主义的措施、维持福利制度的最低标准、

强调科技学习和创新、逐渐放宽金融管制、并积极推动知识经济。东亚的发展型

国家正面临新的典范转型。

东亚国家机器的转型，如前所述，一方面出于被外在国际政治经济局势所

逼，例如美国的压力、以及中国和东南亚相继采取出口导向工业化政策使其产品

失去竞争力；另方面，也由于国内政治环境改变使其产业逐渐外移寻求低生产成

本，而必须调整经济发展策略所致。当生产要素之人力和土地成本失去比较利益

优势，提升科技水平和产品的附加价值，以及发展高附加价值的服务产业，成为

必须的选择。因此在此环境下，我们观察到台湾开始有「亚太营运中心计划」，

以「促进产业升级条例」取代「奖励出口条例」，以及提出六项新的高科技产业<