最高人民法院和最高人民检察院、公安部、中国证监会联合印发

发布时间：2008-02-04 07:16:20 来源：人民法院报

■文本■

本报讯 （记者 刘 岚）新年伊始，最高人民法院和最高人民检察院、公安部、中国证监会四家机构联合下发了《关于整治非法证券活动有关问题的通知》（以下简称《通知》），要求各有关部门进一步统一思想，高度重视非法证券类案件的办理工作；明确法律政策界限，依法打击非法证券活动；加强协作配合，提高办案效率。

各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院、公安厅（局），解放军军事法院、军事检察院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院，新疆生产建设兵团人民检察院、公安局，中国证监会各省、自治区、直辖市、计划单列市监管局：

国务院办公厅《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（国办发[2006]99号，以下简称“国办发99号文”）和国务院《关于同意建立整治非法证券活动协调小组工作制度的批复》（国函[2007]14号）下发后，整治非法证券活动协调小组（以下简称“协调小组”）各成员单位和地方人民政府高度重视，周密部署，重点查处了一批大案要案，初步遏制了非法证券活动的蔓延势头，各类非法证券活动新发量明显减少，打击非法证券活动工作取得了明显成效，相当一部分案件已进入司法程序。但在案件办理过程中，相关单位也遇到了一些分工协作、政策法律界限不够明确等问题。为此，协调小组专门召开会议对这些问题进行了研究。根据协调小组会议精神，现就打击非法证券活动工作中的有关问题通知如下：

一、统一思想，高度重视非法证券类案件办理工作

非法证券活动是一种典型的涉众型的违法犯罪活动，严重干扰正常的经济金融秩序，破坏社会和谐与稳定。从近期办理的一些案件看，非法证券活动具有以下特征：一是按照最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》（公发[2001]11号），绝大多数非法证券活动都涉嫌犯罪。二是花样不断翻新，隐蔽性强，欺骗性大，仿效性高。三是案件涉及地域广，涉案金额大，涉及人员多，同时资产易被转移，证据易被销毁，人员易潜逃，案件办理难度大。四是不少案件涉及到境外资本市场，办理该类案件政策性强，专业水平要求高。五是投资者多为离退休人员、下岗职工等困难群众，承受能力差，极易引发群体事件。各有关部门要进一步统一思想，高度重视，充分认识此类违法犯罪活动的严重性、危害性，增强政治责任感，密切分工协作，提高工作效率，及时查处一批大案要案，维护法律法规权威，维护社会公平正义，维护投资者的合法权益。

二、明确法律政策界限，依法打击非法证券活动

（一）关于公司及其股东向社会公众擅自转让股票行为的性质认定。证券法第十条第三款规定：“非公开发行证券，不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式。”国办发99号文规定：“严禁任何公司股东自行或委托他人以公开方式向社会公众转让股票。向特定对象转让股票，未依法报经证监会核准的，转让后，公司股东累计不得超过200人。”公司、公司股东违反上述规定，擅自向社会公众转让股票，应当追究其擅自发行股票的责任。公司与其股东合谋，实施上述行为的，公司与其股东共同承担责任。

（二）关于擅自发行证券的责任追究。未经依法核准，擅自发行证券，涉嫌犯罪的，依照刑法第一百七十九条之规定，以擅自发行股票、公司、企业债券罪追究刑事责任。未经依法核准，以发行证券为幌子，实施非法证券活动，涉嫌犯罪的，依照刑法第一百七十六条、第一百九十二条等规定，以非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等罪名追究刑事责任。未构成犯罪的，依照证券法和有关法律的规定给予行政处罚。

（三）关于非法经营证券业务的责任追究。任何单位和个人经营证券业务，必须经证监会批准。未经批准的，属于非法经营证券业务，应予以取缔；涉嫌犯罪的，依照刑法第二百二十五条之规定，以非法经营罪追究刑事责任。对于中介机构非法代理买卖非上市公司股票，涉嫌犯罪的，应当依照刑法第二百二十五条之规定，以非法经营罪追究刑事责任；所代理的非上市公司涉嫌擅自发行股票，构成犯罪的，应当依照刑法第一百七十九条之规定，以擅自发行股票罪追究刑事责任。非上市公司和中介机构共谋擅自发行股票，构成犯罪的，以擅自发行股票罪的共犯论处。未构成犯罪的，依照证券法和有关法律的规定给予行政处罚。

（四）关于非法证券活动性质的认定。非法证券活动是否涉嫌犯罪，由公安机关、司法机关认定。公安机关、司法机关认为需要有关行政主管机关进行性质认定的，行政主管机关应当出具认定意见。对因案情复杂、意见分歧，需要进行协调的，协调小组应当根据办案部门的要求，组织有关单位进行研究解决。

（五）关于修订后的证券法与修订前的证券法中针对擅自发行股票和非法经营证券业务规定的衔接。修订后的证券法与修订前的证券法针对擅自发行股票和非法经营证券业务的规定是一致的，是相互衔接的，因此在修订后的证券法实施之前发生的擅自发行股票和非法经营证券业务行为，也应予以追究。

（六）关于非法证券活动受害人的救济途径。根据1998年3月25日《国务院办公厅转发证监会关于清理整顿场外非法股票交易方案的通知》（国办发[1998]10号）的规定，最高人民法院于1998年12月4日发布了《关于中止审理、中止执行涉及场外非法股票交易经济纠纷案件的通知》（法[1998]145号），目的是为配合国家当时解决STAQ、NET交易系统发生的问题，而非针对目前非法证券活动所产生的纠纷。如果非法证券活动构成犯罪，被害人应当通过公安、司法机关刑事追赃程序追偿；如果非法证券活动仅是一般违法行为而没有构成犯罪，当事人符合民事诉讼法规定的起诉条件的，可以通过民事诉讼程序请求赔偿。

三、加强协作配合，提高办案效率

涉嫌犯罪的非法证券类案件从调查取证到审理终结，主要涉及证监、公安、检察、法院四个部门。从工作实践看，大部分地区的上述四个部门能够做到既有分工，也有协作，案件办理进展顺利，但也有部分地区的一些案件久拖不决，有的甚至出现“踢皮球”的现象，案件办理周期过长。究其原因，有的是工作不扎实，有的是认识上存在差距，有的是协调沟通不畅。协调小组工作会议高度重视存在的问题，并对各相关部门的工作分工及协调配合做了总体部署。

证监系统要督促、协调、指导各地落实已出台的贯彻国办发99号文实施意见，将打击非法证券活动长效机制落到实处；根据司法机关需要，对非法证券类案件及时出具性质认定意见；创新办案模式，在当地政府的领导下，密切与其他行政执法机关的联合执法，提高快速反应能力；根据工作需要，可组织当地公、检、法等部门相关人员进行业务培训或案情会商；加强对境外资本市场的跟踪研究。

公安机关对涉嫌犯罪的非法证券类案件要及时进行立案侦查，并做好与证监、工商等部门的工作衔接；上级公安机关要加强案件的协调、指导、督办工作，提高办案效率；密切与检察院、法院的协调配合，及时交流信息，通报情况，加大对大要案的侦办力度。

检察机关要及时做好此类案件的批捕、起诉和诉讼监督工作；加强与相关部门的沟通联系，及时处理需要协调的事项。

人民法院要加强与相关部门的沟通协调，及时受理、审理各类涉及非法证券活动的民事、刑事案件，对性质恶劣、社会危害大的案件依法予以严惩。

各相关部门在办理非法证券类案件过程中遇到重大问题的，可提请协调小组协助解决。

最高人民法院 最高人民检察院

公安部 中国证券监督管理委员会 二○○八年一月二日

■背景■

证监会专家谈非法证券犯罪

本报记者 刘 岚

近日，就打击非法证券活动和四机构联合下发《通知》等话题，记者采访了中国证券监督管理委员会相关专家。

非法证券活动90%涉嫌构成犯罪

专家说，对于非法发行股票和非法经营证券业务这两大类非法证券活动，作为行政监管部门，证监会首先会考虑作出行政处罚，但在实际执法过程中发现，按照《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》，这一类违法活动90%都涉嫌构成犯罪。

比如，按照上述追诉标准，非法发行股票，发行数额在50万元以上，就构成犯罪；非法经营业务，经营额达到30万元，也构成犯罪。而证监会在实际工作当中办理的案件，绝大部分都达到了这一追诉标准。

慎重定罪量刑 避免重罪轻判

一些非法证券活动表面上看是以发行股票为载体，但深究之后会发现往往构成别的犯罪，比如诈骗罪，因此，对非法证券犯罪案件的定罪量刑十分关键，因为不同的罪名判决结果会差别很大。

比如，有的案件涉案金额高达几千万，按集资诈骗罪量刑，最重的可以判处死刑，按擅自发行股票罪量刑，最高刑期是五年，如果归到非法吸收公众存款这一罪名，最高刑期则是十年。

由于证券犯罪是经济领域的新型犯罪，而且和资本市场相关，专业性较强，基层一线办案的同志不一定很熟悉，可能对相关问题认识上存在不同看法。有时公安机关侦查时认定一个罪名，到了检察机关审查起诉时又认定了另一个罪名，最后到了法院判决结果又是一个不同的罪名。“这也是几家联合下发《通知》的必要性所在。”专家介绍说。

再比如，擅自发行与欺诈发行。未经主管部门批准，以股东转让股权的名义向社会公众转让股票，如要追究刑事责任，这就是擅自发行股票罪。但有的地方部门将其定性为欺诈发行罪。按照追诉标准，欺诈发行的涉案金额达到1000万元才构成犯罪。欺诈发行罪是指发行经过国家主管部门即证监会核准，只不过在申请核准的过程中提供的相关文件是虚假的，即以欺诈的方式获得了发行。而现在这些未上市的股份公司在外面大量卖股权的行为都未经证监会核准，发行本身就是非法的。当然在转让的过程中可能有欺诈性的宣传，但那是另外一个层面的事，不能归入欺诈发行罪。

案件会商机制 搭建交流平台

据介绍，这两年，上海、广东、四川等地法院都已经判处了这类非法证券犯罪案件，有的取得很好的社会效果，如上海市第二中级人民法院审理的“谎称海外上市、非法出售股票”的必得利案，各被告人分别以集资诈骗罪、非法经营罪获刑。各地法官为审理好这类犯罪案件付出了大量努力。

为了给基层一线办案同志提供一个学习和交流的平台，从去年底开始，在北京、上海、天津、广东、四川、江苏、山东、福建、陕西、黑龙江这十个重点地区，证监会下拨经费给当地证监局，由他们组织当地法院、检察院和公安机关的同志进行培训，建立案件会商机制。包括法院和证监部门的相关专家给大家讲座，并提供一些案例分析，让一线办案的同志有一个交流探讨的平台。

据了解，到目前为止，北京、山东、陕西三个地方已经组织了相关培训，春节过后，其他几个省份也将陆续开展这项工作。

■短评■

集中力量

查处大要案

刘 岚

在资本市场整体发展呈现良好态势的情况下，一些不法机构和个人，以高额回报为诱饵，编造虚假信息，兜售所谓“原始股”、“将在海外上市的股票”等，诱骗群众购买。非法证券活动各地都有发生，部分地区还有蔓延之势，严重影响社会稳定和金融安全。对此，党中央、国务院高度重视，要求相关部门采取切实有效措施，坚决遏制非法证券活动的蔓延。

据不完全统计，非法证券活动中90%以上都涉嫌犯罪，而从目前各地查处情况看，最终被追究刑事责任的只占很小一部分。法律适用标准不一致是导致目前局面的主要原因之一。

新年伊始，最高人民法院等四机构联合下发《关于整治非法证券活动有关问题的通知》，这是继2006年底国务院办公厅下发《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（即国办99号文）后，打击非法证券活动又一重要文件，必将成为打击违法、惩治犯罪的强有力武器。

《通知》的下发对打击非法证券活动意义重大，不仅解决了司法实践中的相关法律问题，而且与国办