工商行政管理对不正当竞争的管辖权问题

孙百昌

（河南省工商行政管理局法制处，郑州 450008）

问题(来自基层的提问):我很荣幸，已经两度聆听您独到的见解，感受颇深。我从事经检工作快8年了，这几年的经检工作使我学到了不少，但心中也时常有许多困惑和不解。既然国家出台了《反不正当竞争法》，县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查，但又规定法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。这样在我们的实际工作又增加了阻力，束缚了我们的手脚，国家立法机关为什么不修改一下呢？

分析:工商行政管理部门是一般意义上的反不正当竞争的监督检查部门。这个“一般意义”使工商部门成为查处不正当竞争行为的兜底部门，只要其他法律、行政法规没有例外规定，工商部门就有法定的监督检查权力。不要小看这个“一般意义”，市场竞争行为是多种多样的，现行反不正当竞争法采取了列举式立法体例，且只列举了11类不正当竞争行为，但是市场中一些新的不正当竞争行为会不断涌现，不可能对所有的行业都单独立法。今后修改反不正当竞争法只会增加不正当竞争行为的种类，这就为工商部门查处不正当竞争行为提供了更广阔的领域。

今后发展的趋势是应当由一个统一的部门管理不正当竞争行为。由于我国市场竞争并不成熟，例如存在大量的国家垄断，国家采用对一些行业单独立法，单独规定监督管理部门（大多是原来的行业管理部门）来适应这种情况，但这在国外并不是通例。例如我国台湾的《公平交易法》第九条规定监督管理机关是中央的公平交易委员会和地方的政府；德国是由州政府在工业工会设仲裁处（《反不正当竞争法》第27a条）；法国由竞争审议委员会负责此事（《公平交易法》第二条）。作为过渡，也许我们国家会采取反垄断和反不正当竞争各由一个部门管辖的做法。工商部门能否承担起统一监管的重任，要靠我们的努力和能力。你在这方面去研究就是这种努力一个体现，这是很有意义的。

以保险业为例对现行不正当竞争行为管辖权的具体分析。但是除此之外保险业的不正当竞争行为工商部门是否有权查处，这是值得研究的问题。我个人认为，工商部门仍有管辖权。理由如下：

1、对《行政处罚法》第16条的理解和国务院对中国保险监督管理委员会职能的规定。《行政处罚法》第16条规定：国务院可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。有人认为依据本规定再结合国务院对保监会的“三定”方案，可以认定国务院已经授权保监会管辖保险业不正当竞争行为。查国务院办公厅2003年7月7日《关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2003〕61号），该通知规定：中国保险监督管理委员会是根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。主要职责包括依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。注意这个“三定”方案使用了“依法”的词语。也就是说，国务院的“三定”方案的规定是让保监会依法查处不正当竞争行为。这个依法，应当是指依据《保险法》，因为只有《保险法》第8条有此规定。

2、考虑到行政权力不可推定的原则，金融监督管理部门只能对《保险法》中规定的两种不正当竞争行为进行查处，无权对《反不正当竞争法》中规定的其他不正当竞争行为进行查处。从现行行政法规看，目前，我国尚无行政法规对保险业的不正当竞争行为查处部门作出规定。从法律的层次看，《保险法》第7条规定：“保险公司开展业务，应当遵循公平竞争的原则，不得从事不正当竞争。”第8条规定：“国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理。”《保险法》有两个条文对不正当竞争行为作了规定：第105条规定了保险公司及其工作人员的商业贿赂行为；第126条规定了保险代理人、经纪人的强制保险等行为。对于这两个条文规定的不正当竞争行为，按照《反不正当竞争法》第3条第2款和《保险法》第8条的规定，金融监督管理部门有权查处，工商行政管理部门无权查处。

3、除此之外，在现行的法律框架内，工商行政管理局依据《反不正当竞争法》有权对保险业下列的不正当竞争行为进行查处：①损害竞争对手的行为（第5条、第21条），②可以将保险公司作为被指定的经营者进行处罚（第6条、第7条、第23条）。例如，保险公司推动电信局限定其用户购买保险公司的电话盗打损失保险，保险公司是被指定的经营者。③引人误解的虚假宣传行为（第9条、第24条），例如保险公司在保险产品宣传材料上称保险投资收益绝对高于股票投资；按照国家法律规定保险公司不倒闭，因此保险投资也最安全等引人误解的虚假宣传行为。④侵犯商业秘密行为（第10条、第25条）。⑤低于成本的价格销售产品（第11条）。⑥附加不合理条件交易行为（第12条）。如保险公司要求投保人必须在本公司投保某一主险才能投保另一主险，就是附加了不合理的条件。⑦违规有奖销售（第13条、第26条）。⑧商业诽谤行为（第14条）等。对以上不正当竞争行为，除了可以依法处罚外，对没有法律没有规定罚则的，可以依据《反不正当竞争法》第3条处理。实际上，保险业的不正当竞争行为大量存在，据一份资料显示，2003年1到10月，某省保险行业不正当竞争分外突出，被处罚129起。工商部门应当依法履行监管职责。

有关背景资料。

附1：国务院办公厅《关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2003〕61号 2003年7月7日） 的有关内容：

中国保险监督管理委员会是国务院直属正部级事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。主要职责包括：拟订保险业发展的方针政策，制订行业发展战略和规划；起草保险业监管的法律、法规；制订业内规章。依法监管保险公司的偿付能力和市场行为；根据法律和国家对保险资金的运用政策，制订有关规章制度，依法对保险公司的资金运用进行监管。对政策性保险和强制保险进行业务监管；对专属自保、相互保险等组织形式和业务活动进行监管。归口管理保险行业协会、保险学会等行业社团组织。依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。

案例 ：

胜诉案。2003年9月1日，湖南省湘潭市中级人民法院做出了维持工商行政处罚的二审判决。同样是该案，湖南湘潭市雨湖区人民法院6